محمدرحیم مهدی‌نژاد، کارشناس و مشاور حقوق کار و تأمین اجتماعی؛ اتاق شفاف: یک نامه اداری، به‌تنهایی، به‌ندرت خبرساز می‌شود. اما وقتی همان نامه نشان می‌دهد یک نهاد قرار است خودش را از خودش مستقل کند، ماجرا فرق می‌کند. این دقیقاً همان اتفاقی است که در نامه شماره ۱۵۸۷/۱۴۰۵/۷۱۰۰ مورخ ۰۶/۰۴/۱۴۰۵ مدیرکل امور حقوقی و قوانین سازمان تأمین اجتماعی رخ داده است: سازمانی که هم بدهی بیمه‌ای را تشخیص می‌دهد، هم آن را مطالبه می‌کند و هم به اعتراض کارفرما رسیدگی می‌کند، حالا مأمور شده جای این ساختار را عوض کند.

قانون‌گذار در بند «ت» ماده ۲۷ قانون برنامه هفتم پیشرفت، از دولت خواسته «مراکز دادرسی بیمه‌ای مستقل» بسازد. نامه اخیر سازمان تأمین اجتماعی می‌گوید این کار در حال انجام است. سؤال این گزارش ساده است: آیا آنچه در این نامه توصیف شده، همان چیزی است که قانون خواسته، یا فقط تابلوی یک اداره عوض شده است؟

یک تناقض ساختاری قدیمی

وقتی کارفرمایی به بدهی بیمه‌ای اعتراض می‌کند، طرف مقابلش نهادی است که سه نقش را همزمان دارد: حق‌بیمه را تشخیص می‌دهد، بدهی را مطالبه می‌کند و ابزار وصول آن را هم در دست دارد. کارفرما باید دلیل بی‌اعتباری این مطالبه را از همان نهاد بخواهد.

تمرکز این نقش‌ها در یک سازمان، سال‌هاست جدی‌ترین انتقاد به دادرسی بیمه‌ای بوده است. بند «ت» ماده ۲۷ ظاهراً برای حل همین تناقض نوشته شده.

نامه سازمان چه می‌گوید؟

بر اساس متن نامه، سازمان تأمین اجتماعی اعلام کرده «دستورالعمل هیأت‌های تشخیص مطالبات» را در حال بازنگری دارد. چهار تغییر اصلی در این پیش‌نویس دیده می‌شود:

هیأت‌های بدوی و تجدیدنظر از سایر واحدهای اجرایی سازمان جدا و ذیل عنوان «مدیریت دادرسی بیمه‌ای» سازمان‌دهی می‌شوند. این هیأت‌ها در دریافت مدارک، ابلاغ دعوت‌نامه، رسیدگی و صدور رأی مستقل شناخته می‌شوند و مداخله سایر واحدها ممنوع خواهد بود. به استناد بند «الف» ماده ۱۱۷ قانون برنامه هفتم، یک کارشناس یا عضو حقوقی به ترکیب هیأت بدوی افزوده می‌شود. فرایند اعتراض تا صدور رأی نیز به‌صورت الکترونیکی و با رعایت ابلاغ در سامانه ثنا انجام خواهد شد.

این چهار اقدام را نباید دست‌کم گرفت. اگر واقعاً اجرا شوند، بخشی از مشکلات موجود کم می‌شود.اما پرسش این گزارش، مفیدبودن این اصلاحات نیست؛ پرسش این است که آیا این همان «انتزاع» و «مرکز مستقل» است که قانونگذارخواسته. پاسخ، دست‌کم بر مبنای ظاهر متن قانون، منفی است.

قانون از «انتزاع» گفته، نه از بازآرایی داخلی

بند «ت» ماده ۲۷، وزارت امور اقتصادی و دارایی را مکلف کرده با همکاری وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، تا پایان سال اول برنامه، تمهیدات قانونی لازم را برای دو کار فراهم کند: انتزاع فرایندهای دادرسی بیمه‌ای، و ایجاد مراکز دادرسی مستقل بیمه‌ای.

سه عبارت «تمهیدات قانونی»، «انتزاع» و «مرکز مستقل» با هم معنا می‌دهند: قانون‌گذار چیزی فراتر از اصلاح یک نمودار سازمانی یا بازنویسی یک دستورالعمل داخلی خواسته است.

اگر هیأت‌ها همچنان در ساختار سازمان تأمین اجتماعی باقی بمانند، رئیس واحد دادرسی از همان سازمان منصوب شود، بودجه و نیروی انسانی از همان‌جا تأمین شود و دستورالعمل با تصویب هیأت‌مدیره همان سازمان لازم‌الاجرا شود، می‌توان اسمش را «استقلال نسبی از واحدهای درآمدی» گذاشت. اما «مرکز مستقل دادرسی بیمه‌ای» چیز دیگری است. جابه‌جایی یک هیأت از یک معاونت به یک مدیریت تازه، در همان سازمان، انتزاع نیست؛ جابه‌جایی درون یک ساختار است.

استقلال رأی، جای استقلال نهاد را نمی‌گیرد

ممکن است گفته شود اعضای هیأت در صدور رأی مستقل‌اند و واحدهای درآمدی حق مداخله ندارند. این تضمین لازم است، اما کافی نیست.

استقلال دادرسی دست‌کم دو بُعد دارد. یکی استقلال شخصی و تصمیمی است: عضو هیأت هنگام رأی‌دادن دستور نگیرد. دیگری استقلال نهادی و ساختاری است: مرجع رسیدگی از نظر انتصاب، عزل، دبیرخانه، بودجه، نیروی انسانی، ارجاع پرونده و ارزیابی عملکرد، زیر سلطه یکی از طرفین اختلاف نباشد.

نامه سازمان بیشتر به بُعد اول توجه کرده؛ درحالی‌که واژه «مرکز مستقل» در قانون، بُعد دوم را هم می‌طلبد. حتی اگر هیچ مقامی مستقیماً به اعضای هیأت دستور ندهد، وابستگی دبیرخانه و سامانه و کارشناسان به سازمانی که خودش ذی‌نفع در وصول مطالبات است، همچنان زمینه تعارض نهادی و کاهش اعتماد عمومی را باقی می‌گذارد.

ماده ۱۱۷ مکمل ماده ۲۷ است، نه جایگزین آن

نامه سازمان برای افزودن عضو حقوقی به هیأت بدوی، به بند «الف» ماده ۱۱۷ قانون برنامه هفتم استناد کرده است. این ماده، معاونت حقوقی رئیس‌جمهور را مکلف کرده مراجع اختصاصی اداری را بر پایه اصول دادرسی منصفانه سامان دهد: رسیدگی شفاف، ثبت شکایت، ابلاغ الکترونیکی و حضور کارشناس حقوقی _ مگر در مراجعی که قاضی عضو آن‌هاست.

در هیأت بدوی موضوع ماده ۴۳ قانون تأمین اجتماعی قاضی حضور ندارد، پس اجرای ماده ۱۱۷ در آن‌جا موجه است. در هیأت تجدیدنظر اما قاضی دادگستری عضو است، و همین‌جاست که استثنای ماده ۱۱۷ اهمیت پیدا می‌کند.

نکته مهم‌تر این است: ماده ۱۱۷ درباره سامان‌دهی عمومی مراجع اداری صحبت می‌کند، اما بند «ت» ماده ۲۷ یک تکلیف اختصاصی درباره انتزاع دادرسی مالیاتی و بیمه‌ای وضع کرده است. افزودن عضو حقوقی و الکترونیکی‌کردن رسیدگی، اجرای ماده ۱۱۷ است؛ نه لزوماً اجرای کامل ماده ۲۷. این دو حکم مکمل هم‌اند، نه جایگزین یکدیگر.

گره اصلی همچنان در مواد ۴۲ تا ۴۵ قانون تأمین اجتماعی است!

معماری فعلی دادرسی مطالبات، مستقیم در قانون تأمین اجتماعی نوشته شده است. طبق ماده ۴۲، اعتراض کارفرما باید به خود سازمان تأمین اجتماعی تسلیم شود و سازمان مکلف است آن را در هیأت بدوی مطرح کند. مواد ۴۳ و ۴۴ ترکیب هیأت‌های بدوی و تجدیدنظر را تعیین می‌کنند، و ماده ۴۵ تنظیم آیین رسیدگی را به آیین‌نامه‌ای واگذار کرده که به پیشنهاد هیأت‌مدیره همان سازمان تهیه می‌شود.

بدون تعیین‌تکلیف این مواد، و بدون فراهم‌کردن همان «تمهیدات قانونی» که ماده ۲۷ خواسته، ساختن یک مرکز واقعاً مستقل با دشواری جدی روبه‌روست. شاید دقیقاً به همین دلیل قانون‌گذار از عبارت «تمهیدات قانونی» استفاده کرده، نه «دستورالعمل»: اصلاح واقعی به تهیه لایحه، اصلاح مواد قانون تأمین اجتماعی، تعیین شخصیت حقوقی مرکز، شیوه تأمین بودجه و نحوه انتصاب اعضا نیاز دارد. این تغییر با تصویب یک دستورالعمل در هیأت‌مدیره سازمان تأمین اجتماعی محقق نمی‌شود.

دفاع محتمل سازمان چیست؟

انصاف حکم می‌کند به یک ابهام واقعی در متن قانون هم اشاره شود. بند «ت» ماده ۲۷ از «انتزاع دادرسی بیمه از وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی» سخن گفته، درحالی‌که هیأت‌های تشخیص مطالبات عملاً در ساختار سازمان تأمین اجتماعی فعالیت می‌کنند، نه در خود وزارتخانه؛ و این سازمان یک مؤسسه عمومی غیردولتی است.

از این عبارت می‌توان چنین برداشت کرد که مقصود قانون‌گذار فقط خروج دادرسی بیمه‌ای از ساختار مستقیم وزارتخانه بوده، نه لزوماً از خود سازمان تأمین اجتماعی. این تفسیر، به دلیل ضعف نگارشی حکم، کاملاً بی‌پایه نیست، اما با دو مانع روبه‌روست.

نخست، همان جمله از «ایجاد مراکز دادرسی مستقل بیمه‌ای» هم سخن گفته؛ اگر قرار بود هیأت‌ها در ساختار سازمان بیمه‌گر بمانند، صفت «مستقل» عملاً بی‌اثر می‌شد.

دوم، حکم دادرسی بیمه‌ای در همان بند، کنار انتزاع دادرسی مالیاتی از سازمان امور مالیاتی آمده است؛ این تقارن نشان می‌دهد هدف قانون‌گذار فاصله‌گرفتن مرجع رسیدگی از نهاد تشخیص‌دهنده و وصول‌کننده بوده، هرچند متن از نظر تعیین دقیق محل استقرار مرکز، هنوز نیاز به تبیین دارد.

بنابراین نامه سازمان را نمی‌توان به‌تنهایی دلیل قطعی بر تخلف از قانون دانست، چون هنوز پیش‌نویس نهایی دولت یا لایحه‌ای منتشر نشده است. اما همین نامه به‌روشنی نشان می‌دهد برداشت فعلی سازمان از «استقلال»، بیشتر استقلال درون‌سازمانی است تا استقلال نهادی!

یک عبارت که باید اصلاح شود

در نامه آمده آرای هیأت‌ها فقط از طریق مراجع تعیین‌شده در قانون تأمین اجتماعی قابل تجدیدنظرخواهی خواهد بود. این جمله باید در متن نهایی دقیق‌تر نوشته شود.

قطعی‌شدن رأی هیأت تجدیدنظر در نظام داخلی سازمان، مانع شکایت از آن در دیوان عدالت اداری نیست. طبق بند ۲ ماده ۱۰ قانون دیوان عدالت اداری، اعتراض به آرای قطعی مراجع اختصاصی اداری از حیث نقض قانون یا مخالفت با مقررات، در صلاحیت دیوان است. هیچ دستورالعمل داخلی نمی‌تواند این نظارت قضایی را محدود یا مسدود کند.

راه خروج از این بن‌بست

راه‌حل، کنارگذاشتن اصلاحات پیشنهادی سازمان نیست. این اصلاحات می‌توانند به‌عنوان اقدامات فوری و انتقالی اجرا شوند؛ فقط نباید به‌جای اجرای نهایی بند «ت» ماده ۲۷ معرفی شوند.

وزارت امور اقتصادی و دارایی و وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی باید متن کامل تمهیدات قانونی خود را منتشر و به چند پرسش روشن پاسخ دهند: مرکز آینده زیرمجموعه کدام نهاد خواهد بود؟ رئیس و اعضای آن را چه مرجعی منصوب و عزل می‌کند؟ دبیرخانه، بودجه و نیروی انسانی آن از کجا تأمین می‌شود؟ در این فرایند، سازمان تأمین اجتماعی طرف اختلاف است یا میزبان مرجع رسیدگی؟ ارجاع پرونده و انتخاب کارشناسان چگونه انجام می‌شود، و آرای مرکز تا چه اندازه مستدل و قابل ارزیابی خواهند بود؟

استقلال دادرسی با تغییر نام یک اداره ساخته نمی‌شود. استقلال زمانی معنا پیدا می‌کند که سازمان طلبکار نتواند بر ساختار، بودجه، دبیرخانه و سرنوشت اداری مرجع رسیدگی مسلط باشد.

سخن پایانی

نامه سازمان تأمین اجتماعی پیشنهادهای مثبتی برای بهبود آیین رسیدگی دارد، اما فاصله میان «اصلاح هیأت‌های موجود» و «ایجاد مرکز مستقل دادرسی بیمه‌ای» را نمی‌توان نادیده گرفت.

جداکردن هیأت‌ها از واحدهای درآمدی، استقلال نسبی می‌سازد؛ اما انتزاع قانونی نیست. الکترونیکی‌کردن اعتراض، سرعت رسیدگی را بالا می‌برد؛ اما تعارض نهادی را حل نمی‌کند. افزودن عضو حقوقی، کیفیت تصمیم را بهتر می‌کند؛ اما مرجع را از سازمان ذی‌نفع مستقل نمی‌سازد.

قانون‌گذار خواسته معماری دادرسی تغییر کند، نه اینکه اتاق هیأت‌ها در همان ساختمان جابه‌جا شود. یک اتاق جداگانه در خانه طلبکار، هنوز دادگاه مستقل نیست!